Federalización Educativa

Por José Ramírez Salcedo.
Coordinador de la Cátedra Antonio Ortiz Mena.-

Algunas notas pertinentes

iE. EVOLUCiÓN

En México, el establecimiento de un sistema público de educación data de mediados del siglo XIX, en la Constitución de 1857, que asignó la responsabilidad de la educación a los estados “libres y soberanos” que formaban la Federación. En el contexto de la Revolución, Venustiano Carranza impulsó, desde 1915, la municipalización de varios aspectos de la actividad pública, incluyendo la educación, lo que luego se plasmó en la Constitución de 1917.

Vasconcelos tiene la iniciativa de transferir la responsabilidad de la educación al nivel federal y recibe el apoyo entusiasta del magisterio, que llevó a la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921.

Poco tiempo después, varios estados de la República firmaron convenios con el Gobierno Federal, según los cuales cada entidad mantenía el control del sistema educativo preexistente y aseguraba su sostenimiento, en tanto que la SEP asumía la tarea de ampliar el sistema educativo en las áreas previamente no atendidas, que solían incluir regiones rurales, y luego, cada vez más, las colonias periféricas de las ciudades.

De esta forma surgieron los sistemas educativos duales (estatales-federales) de una veintena de las entidades federativas mexicanas. El proceso se interrumpió de 1925 a 1935, y se reanudó en la última parte del sexenio de Lázaro Cárdenas, pero con una concepción centralista más marcada, que hizo que las entidades que firmaron convenios con la federación respecto a sus sistemas educativos en esa segunda etapa, lo hicieran en términos diferentes, cediendo a la SEP tanto el control de los elementos preexistentes, como la responsabilidad de las futuras ampliaciones de los servicios educativos.

Así surgieron los sistemas casi exclusi- vamente federales de las entidades federativas mexicanas restantes. Por más de tres décadas —de 1940 a principios de los años setenta— el sistema educativo mexicano funcionó con un enorme subsistema federal en las 32 entidades de la República y una veintena de subsistemas estatales obligados a seguir los planes y programas establecidos por la SEP. Desde que las modificaciones a la Constitución —hechas en el sexenio cardenista— confirieron al Congreso de la Unión la facultad de decidir sobre la educación, antes que los estados de la Federación.

 

1973 a 1992

Desde la primera mitad de los años setenta, las dimensiones y complejidad del sistema educativo nacional hicieron que se planteara la cuestión de su descentralización. Primero a través de medidas prácticas, para que trámites administrativos que previamente sólo podían hacerse en la capital del país en lo sucesivo pudieran efectuarse en varios lugares, y luego, en marzo de 1978, con la creación en cada estado de una delegación de la SEP —que se transformó después en Unidad de Servicios Educativos a Descentralizar (USED)— el proceso avanzó en la forma de varias etapas de desconcentración.

Al comenzar el sexenio 1982-1988, Miguel de la Madrid anunció que uno de los ejes de su gestión sería la descentralización de la vida nacional y ofreció transferir a los estados de la República el manejo de sus sistemas educativos, asegurando que ello su- cedería sin afectar los intereses del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Sin embargo, el sexenio terminó sin que el ofrecimiento se cumpliera.

En el sexenio siguiente, se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) entre el Gobierno Federal, los gobiernos de los 31 estados y el SNTE, el 18 de mayo de 1992.

Con base en el ANMEB, para diciembre de 1992 la SEP había transferido a los esta- dos del país el manejo de todos los planteles de preescolar, primaria, secundaria y educación normal que anteriormente eran de control federal y representaban, en conjunto, unos 100 mil inmuebles, igual número de plazas magisteriales y de personal de apoyo, así como 10 millones de alumnos.

 

1992 a la fecha

En la nueva situación, las dependencias responsables del sistema educativo de los estados adquirieron un peso mucho mayor que en el pasado, pero la responsabilidad de las entidades se vio limitada por el arreglo al que se llegó con el SNTE para conseguir su adhesión al anmeb, en el sentido de que dicho organismo conservaría la titularidad del contrato colectivo de los trabajadores del sistema educativo de todo el país.

Pese a ello, la necesidad de enfrentar problemas que antes no les correspondían hizo que los organismos estatales responsables de la educación buscaran mayor peso en la toma de decisiones y se sintieran cada vez más incómodos con el monopolio de la SEP. Ésta se reservó las funciones normativas y de planeación, así como las de evaluación y compensación.

Tendencia particularmente fuerte en entidades con mayor nivel de desarrollo y —desde el gobierno de Vicente Fox— en aquellas cuyos ejecutivos optan por posturas agresivas frente al Ejecutivo federal, como estrategias de negociación.

El proyecto de la Ley General de Educación (LGE) —aprobado en 1993— ya conte- nía la idea de un cuerpo colegiado en el que participaran los titulares de los 31 organismos estatales responsables de la educación; tal propuesta no fue aprobada por oposición del Partido Acción Nacional (PAN).

No hubo avances notables en el proceso de federalización descentralizadora sino hasta fines del periodo de Ernesto Zedillo: en 1999 y 2000 las inquietudes de los secretarios estatales de educación más dinámicos presionaron para que se organizaran reuniones de autoridades federales y estatales.

Éstas se caracterizaron por dos rasgos que limitaban su alcance: sólo acudían secretarios de educación de algunas regiones, no de todas; y, además de los funcionarios federales, en todas participaban representantes de la SEP en los estados, lo que disminuía la autonomía de los secretarios estatales.

Como los subsistemas estatales seguían dependiendo considerablemente de la Federación, la sep juzgó necesario mantener una oficina de representación en cada estado; mismas que han asumido funciones de autoridad y en no pocos casos ha habido enfrentamientos con autoridades locales que tienden a verlas como autoridad paralela y no instancia facilitadora de la operación.

A partir de diciembre de 2000 las reuniones entre las autoridades federales y estatales han incluido a los secretarios de las entidades de todo el país y no a los representantes de la SEP en los estados. Es claro que la participación de las entidades es clave para alcanzar los propósitos del federalismo educativo, la definición y puesta en marcha de verdaderas políticas nacionales; también lo es que requerirá de intenso trabajo y que su avance será gradual. Sin embargo, no está claro cuáles son o debieran ser las características del organismo operativo encargado de impulsar ese trabajo.

II. Limitaciones

Normatividad del sistema en general y currículo en particular

El poder de decisión radica exclusivamente en el centro, con una simbólica facultad de propuesta para los estados de la República. Las peculiaridades de cada entidad o región son raramente tomadas en cuenta.

Planeación y evaluación

Si bien los estados tienen facultades para realizar tales actividades, la descentralización no incluye recursos específicos para ello, ni se promueven sistemáticamente actividades de formación de recursos humanos especializados, por lo que tratan esas funciones mediante esfuerzos propios y con escaso apoyo; la planeación y la evaluación que realiza la SEP y, ahora, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) es a través de datos que surgen de los estados, como es obvio, pero el análisis no se hace en conjunto ni se devuelve la información en forma clara y oportuna a donde se originó, de manera que no se promueve el desarrollo de capacidades ni se fomenta la toma de decisiones conjunta.

Dimensión financiera

La situación de las entidades es muy desigual, en cuanto a los recursos totales disponibles, los recursos por alumno y la proporción de recursos federales y estatales. La distribución de recursos no obedece a la aplicación de criterios objetivos sino a la inercia de factores históricos circunstanciales, entre los que destaca la capacidad de negociación o presión de un gobernador en un momento dado.

Dimensión jurídica

Contra la lógica general del marco constitucional federal, en el terreno educativo, el Congreso de la Unión tie- ne la facultad de distribuir las responsabilidades entre los tres niveles de gobierno (federación, estado y municipios) sin tomar en cuenta el punto de vista de las legislaturas estatales.

Las limitaciones del proceso pueden apreciarse desde otra perspectiva: en un sistema auténticamente descentralizado, el ministerio federal debería ser un organismo pequeño y técnico, y no grande y con numerosas áreas operativas, como sigue siendo el caso de la SEP. El número de personas que constituyen la burocracia central no parece haber disminuido de 1992 a la fecha, pese a la descentralización ocurrida desde entonces.

III. Tareas Pendientes

Además de los niveles federal y estatal, los sistemas educativos tienen, por lo menos, otros dos: el municipal (que podría hacerse coincidir con el nivel de la zona escolar) y el de la escuela individual. Importa mucho entender que hay decisiones que resulta apropiado tomar en uno u otro de esos niveles y que, en los sistemas educativos, la cantidad e importancia de las cosas que sólo pueden manejarse adecuadamente en el nivel inferior, el de la escuela individual, es muy grande; por lo que cualquier sistema debe tener en cuenta la necesidad de que las escuelas desarrollen la capacidad de manejarse en buena parte como sistemas autónomos.

Hacia allá se orienta el programa de Escuelas de Calidad, no obstante en sus inicios tuvo un candado por el cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) indicaba que 60% de los recursos recibidos por cada escuela, al menos durante el primer año, debería ser dedicado a la infraestructura.

Para ser adecuado, un proceso de descentralización tiene que incluir una dinámica que vaya de la base hacia la cúspide y también de arriba hacia abajo. Los cambios de tipo normativo y estructural que van delegando o, más bien, devolviendo diversas facultades del nivel federal al estatal y, eventualmente, al municipal, deben complementarse con actividades de desarrollo de capacidades por parte de las instancias de la base del sistema, las escuelas.

IV. Algunos elementos a ponderar

• Se descentraliza sólo la operación. Son escasos los márgenes en que los estados pueden hacer valer sus propias prioridades respecto a niveles y modalidades escolares, adaptaciones curriculares o sistemas de actualización del magisterio.

• La sep exige a los estados que logren con menos recursos lo que ella, con más, no pudo lograr durante décadas; se les presiona a alcanzar metas de cobertura y niveles de eficiencia y calidad sin facilitarles los recursos necesarios generando tensiones e inconformidades. Recientemente se instrumentan programas que pretenden atenuar dichas tendencias, como el de Escuelas de Calidad. Por lo que se refiere a la evaluación, la del inee es una discusión no concluida y su creación y funcionamiento siguen conservando una perspectiva central.

• Los gobiernos estatales estarían dispuestos a aportar mayores recursos a la educación con tal de que se establecieran criterios de financiamiento objetivos y más equitativos; por ejemplo, que se reformen las disposiciones fiscales que determinan que las empresas paguen sus impuestos en la entidad federativa en la que tienen su domicilio fiscal (en muchos casos en el Distrito Federal) aunque operen y obtengan sus utilidades en otras. El Ejecutivo Federal se ha limitado a exhortar a los gobiernos estatales a aportar más fondos a la educación; no es de extrañar que el gasto educativo de los estados esté disminuyendo en términos reales.

• De parte de la sep hay insatisfacción con las entidades federativas sobre todo en dos asuntos: el incumplimiento de su obligación de entregar información veraz y oportuna sobre el funcionamiento de sus sistemas educativos y la sospecha de que, en algunos casos, los recursos que transfiere la federación no se apliquen íntegramente a sus fines; jurídicamente no es claro si el uso de esos recursos debe estar sujeto o no a una supervisión federal.

• De parte de los gobiernos estatales se reprocha a la federación que sea ella la que lleva a cabo las negociaciones salariales anuales, sin que participen en ella los estados, aunque las consecuencias posteriores deberán ser afrontadas por éstos. Hay inconformidad también respecto a las modalidades con que operan los programas compensatorios diseñados desde el centro y se advierten diferentes concepciones respecto a lo que debe ser el “sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación” de los maestros de que habla la Ley General de Educación (art. 12).

• La discusión integral de la descentralización educativa deberá incluir otros temas, como su extensión al nivel munici- pal o sus implicaciones sindicales.

• Un nuevo factor a considerar es afinar las directrices para reasignar recursos que, eventualmente, dejarán de ser transferidos merced a la modificación del artículo 122 constitucional.

email

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos necesarios están marcados *


*